Diplomacia Presidencial: guías, parámetros
Hoy hay nuevos desafíos visto la compleja y dinámica, estructura internacional y el papel de los jefes de Estado en el uso de la Diplomacia Presidencial
Jesús Mazzei Alfonzo:
Diplomacia presidencial, concepto polisémico, desarrollado fundamentalmente por la academia e intelectuales brasileños vinculados al área internacional y al estudio de los procesos decisorios, que yo sepa; y investigado por un diplomático brasileño de primera línea y categoría, hoy Embajador del Brasil en la ONU en New York, Sergio Danese, quien pues, desde hace por lo menos 27 años ha estudiado el tema en forma rigurosa y seria, estudio iniciado cuando estuvo en el equipo de asesores diplomáticos del Presidente Cardoso, junto con el Embajador Gelson Fonseca, a mediados de los años 90 . También se le ha denominado diplomacia de cumbres o presidencialización de la política exterior y que actualmente es de mi interés académico.
En efecto, a los efectos de comprender el significado y sentido, que ha cobrado la diplomacia presidencial, puede citarse la definición de Danese (1999): “…Diplomacia de jefes de estado, de gobierno y aún más diplomacia de mandatarios son nombres que pueden ser utilizados indistintamente para describir el mismo fenómeno histórico instrumento político-diplomático (dependiendo del punto de vista) que un país como Brasil o Francia asume el nombre de diplomacia presidencial: la conducción personal de asuntos de política exterior, fuera de la rutina o de las atribuciones ex-oficio por el Presidente, o en el caso de régimen parlamentario por el jefe de estado o jefe de gobierno…” . Tratase también conducción personal del proceso decisorio de política externa de una diplomacia de las doctrinas y a otra, de diplomacia de encuentros que tiene 18 variantes de ejecución, esta forma de hacer diplomacia por los actores de altos cargos.
Aunque algunos académicos y analistas, lo denominan una presencia y actuación autoritaria del Presidente de la República en la definición e implementación de la Política exterior, en los sistemas presidencialistas (Política exterior autoritaria), esto indudablemente, depende de la visión internacional, de la experiencia en materia de política internacional del Jefe del Estado y de su percepción del mundo internacional, de sus valores, nivel cultural e ideología. Debe también tomarse en cuenta la articulación y el espíritu de cuerpo, del área internacional (tradición, institucionalización y nivel profesionalismo del estamento internacional-ministerio).
En cualquier caso, es el estudio sobre los procesos decisorios y más específicamente de los canales de acción, esto es el modo de cómo se toman las decisiones a nivel del poder ejecutivo (en forma colegiada- ministros ministro de la secretaria, viceministro-, con asesoramiento con un grupo de asesores, con un grupo de especialistas o en forma unipersonal).
Así las cosas, esta diplomacia presidencial viene delimitada 1° los límites de lo rutinario y protocolar, 2°, utiliza este dispositivo en forma intensa y general en su accionar internacional el jefe del estado y 3°, se promueve internamente, como un líder mundial escuchado y tomado en cuenta, esto refuerza a nivel interno su rol de político clave.
Ahora bien, para los autores citados, se formalizan cuatro niveles diferentes de diplomacia presidencial, por una parte, el involucramiento del jefe de Estado o Gobierno en el proceso de toma de decisiones tiene en una determinada acción de política exterior que es determinante para la diferenciación de los Danese, llama “Diplomacia Presidencial”. Esta variable implica una conceptualización diferente de los el mismo llama diplomacia tradicional, que está inserta en lo que es el protocolo o la rutina internacional de la cabeza del estado. La diplomacia tradicional está circunscrita a la que formula y ejecuta, el Ministerio de Relaciones Exteriores. Siguiendo a Danese, tendremos que la Diplomacia Presidencial en cuanto el presidente se envuelve directamente en el proceso decisorio de determinada acción de política externa hay tres límites que la delimitan, a saber, por un lado, los límites protocolarios y rutinarios, el uso intensivo y general de este instrumento y además, que es una promoción interna por la acción internacional, del Jefe del estado o de Gobierno.
En efecto, el Jefe del Estado no solamente se envuelve en el proceso de toma de decisión, sino además asume o debe asumir responsablemente los costos decurrentes de las decisiones asumidas.
Otros autores brasileños, como José Guilhon Alburquerque, definen el tema en forma diferente, para él la Diplomacia es…” la participación personal del jefe del Estado o Gobierno en las relaciones internacionales, sea por medio de pronunciamientos, sea por participación en foros internacionales, sea, además, actuando directamente en negociaciones internacionales. En este autor no es necesaria la participación en el proceso decisorio además, que el término usado ahora relaciones internacionales y no más política externa o diplomacia. A pesar de la paradoja del concepto de Alburquerque, se presta a una mejor verificación en cuanto el concepto debido a que posee en mente que es más fácil la verificación del número de pronunciamientos y participación en foros internacionales del Presidente de la República, con todo el propio autor no entiende tal concepto como suficientemente explicativo, y ya en 1996, apuntaba para la necesaria verificación de la acción del Presidente en el proceso decisorio.
Otro aporte interesante es del académico argentino, Andrés Malamud, que afirma que es… “mecanismo (que) es entendido como el recurso tradicional para negociaciones directas entre presidentes nacionales cada vez que se ha de tomar una decisión crucial o que conflictos críticos han de ser resueltos. A pesar del adjetivo “presidencial”, este tipo de prácticas hacen referencia a la política, la diplomacia de cumbre —en oposición a la diplomacia burocrática y profesional…” (MALAMUD, 2010). Como se ve el concepto de este intelectual argentino la variable negociación directo actuando y no solamente la conducción de la política externa como afirma Danese o participación en pronunciamientos (Guilhon), es necesaria, sino además, la interlocución de Política Internacional, siendo hecha esta por el propio Presidente, además, de que el autor nuevamente pone en el tapete y pone en oposición Diplomacia Presidencial versus Diplomacia burocrática y profesional.
El último aporte, es dado, por Rodrigo Cerqueira, para quien el MRE, utiliza al presidente como herramienta de promoción de intereses, de reaproximación al campo internacional. Hoy hay nuevos desafíos visto la compleja y dinámica, estructura internacional y el papel de los jefes de Estado en el uso de la Diplomacia Presidencial.
Si no obsérvese, la dinámica de la acción presidencial brasileña reciente, muy activa, en los frentes bilaterales y multilaterales, en estos días encuentro con Macron, foro multilateral sobre un nuevo andamiaje financiero internacional, encuentro con la Giorgia Meloni en Italia y el Papa y esta semana, recibió al presidente argentino Alberto Fernández por cuarta vez, estas visitas fueron articuladas coordinamente por el ministerio de Relaciones Exteriores y la asesoría internacional en el Palacio del Planato.-
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